财政部 国土资源部 中国人民银行 银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知(财综〔2016〕4号)
文件主要根据《预算法》以及《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号）等有关规定，进一步规范落实土地储备和资金管理行为
各地区应当结合事业单位分类改革，对现有土地储备机构进行全面清理。为提高土地储备工作效率，精简机构和人员，每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。对于重复设置的土地储备机构，应当在压缩归并的基础上，按规定重新纳入土地储备名录管理。鉴于土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源，因此，按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位。具体落实时间点在2016年12月31日前完成。
金融监管研究院 孙海波：明确按照行政区划和级别限额压缩土地储备机构数量，这是首次提出的新要求，此前在2012年《关于加强土地储备与融资管理的通知》中只是要求实施名录制，并不限制数量。以下为2012年法规原文：“国土资源主管部门统一归口管理土地储备工作,按照《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)的规定,建立土地储备机构名录。市、县国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门,经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部,列入名录并定期更新。国土资源部将名录或更新结果抄送财政部、中国人民银行和银监会,地方各级国土资源主管部门将经审核后的名录抄送同级财政部门、人民银行分支机构和银行业监督管理部门。”
按照《国土资源部财政部人民银行关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》(国土资发〔2007〕277号）和《国土资源部 财政部 人民银行 银监会关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）的规定，各地区应当进一步规范土地储备行为。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转。
金融监管研究院 孙海波：封锁依靠土地抵押的城投类公司融资空间，进一步强化土地储备的专业化职能。其实2007年的《土地储备管理办法》和2012年《关于加强土地储备与融资管理的通知》已经明确土地储备的融资行为规范，核心是核定融资规模，且列入名录的土地储备机构才能向金融机构融资。“土地储备机构确需融资的,应纳入地方政府性债务统一管理,执行地方政府性债务管理的统一政策；同级财政部门应会同国土资源主管部门、人民银行分支机构,根据年度土地储备计划,核定土地储备融资规模”；但此次新规完全封堵土地储备的融资空间。
各地土地储备总体规模，应当根据当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。
对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。
金融监管研究院 孙海波：存量债务截至时间2014年底，可以完全纳入政府性基金管理，以低息地方政府债置换也符合降低债务成本基本原则。
2015年3月，财政部下达第一批地方政府债券置换额度，规定置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。
2015年6月，财政部下达第二批地方政府债券置换额度，规定置换债券资金必须用于偿还审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金，地方政府已经安排其他资金偿还的，可以用于偿还审计确定的政府负有偿还责任的其他债务本金；优先置换高息债务；不得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务；不得用于付息，不得用于经常性支出。
2015年8月，财政部下达第三批地方政府债券置换额度，规定置换额度主要用于偿还截止到2014年底地方政府负有偿还责任的、2015年到期的存量债务。
土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。
金融监管研究院 孙海波：这是土地储备融资最大的变化，此前2012年的办法中仍然允许额度内名单内的土地储备机构想银行业金融机构融资。此举进一步压缩土地储备的信贷融资，结合此前央行等八部委《关于金融支持工业稳增长调结构增效益的若干意见》，监管层态度明显，有别于2008年，此次希望将资金导向实体产业领域，实施差别化的货币信贷政策导向，对于产能过剩再次强调区别对待予以支持，但对于城投和土储备坚决予以整顿规范。
需要特别说明，“银行业金融机构”范畴已经包括银行、信托、金融租赁等所有可以发放信贷的金融机构。
根据《预算法》等法律法规规定，从2016年1月1日起，土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金；四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；五是上述资金产生的利息收入。土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。
地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。地方财政部门、国土资源主管部门应当会同辖区内土地储备机构制定项目管理办法，并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息，严禁层层转包。
四部为后续将陆续修订《土地储备管理办法》、《土地储备资金财务管理暂行办法》、《土地储备资金会计核算办法（试行)》、《土地储备统计报表》等相关制度。
省级财政、国土资源主管部门和人民银行分支机构、银监部门应当加强对市县土地储备和资金管理工作的指导，督促市县相关部门认真贯彻落实本通知规定，并于2017年3月31日前，将本地区贯彻落实情况以书面形式报告财政部、国土资源部、人民银行和银监会。
